内容提要:民族团结、民族平等和民族共同繁荣，对我们这个多民族的国家来说，是一个关系到国家命运的重大问题，民族区域自治是中国共产党解决民族问题的基本政策，坚持和完善民族区域自治制度，总结建党以来解决民族问题的经验，对于加强党的领导，维护国家统一和长治久安意义重大。

关键词:民族区域自治 民族工作 经验总结

民族区域自治是中国共产党解决民族问题的基本政策，是我国的一项基本政治制度，是中国特色社会主义民主政治的有机组成部分，也是依法治国方略的重要内容之一。对民族区域自治制度探索和实践的历史经验进行总结研究，可以促进民族理论的新发展，为我国民族区域自治理论的建设提供积极的借鉴。

在我国，“民族区域自治是在统一不可分离的国家的领导下，在各少数民族聚居地方设立自治机关、行使自治权，实行区域自治。民族区域自治的核心，是保障少数民族当家作主，管理本民族、本地方事务的权利。”[1]中国实行民族区域自治，对于加强各民族平等、团结、互助的关系，维护国家统一，巩固边防，加快民族自治地方发展进步，起到了巨大的作用。截至2008年底，全国共建立了155个民族自治地方，包括5个自治区、30个自治州、120个自治县（旗）。2000年第五次全国人口普查表明，在55个少数民族中，有44个建立了自治地方，实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的71％，民族自治地方的面积占全国国土面积的64％。此外，中国还建立了1100多个民族乡，作为民族区域自治制度的补充。[2]

一、中国共产党对民族区域自治制度的探索与实践

邓小平曾指出“民族团结、民族平等和民族共同繁荣，对我们这个多民族的国家来说，是一个关系到国家命运的重大问题。”[3]中国共产党对民族区域自治制度的确立经历了一个长期探索、不断实践，逐步将马克思主义民族理论与中国民族问题实际相结合的过程。这个过程大致经历了三个阶段：主张实行联邦制同时承认民族自决权阶段;将联邦制与区域自治并提阶段;民族区域自治制度依法确立阶段。

（一）从建党初期到“九一八”事变，主张实行联邦制同时承认民族自决权阶段

1917年十月革命的胜利，建立了人类历史上第一个社会主义国家—－苏维埃社会主义共和国联盟，在民族问题上俄国共产党坚持民族自决权的原则，并用联邦制形式将俄国已经分散了的诸民族重新联合起来，统一成苏联。十月革命一声炮响给我们送来马克思主义，1921年中国共产党成立，中国革命面貌焕然一新。年轻的中国共产党人在苏联的影响和对国内“武力统一”、“自治”、“联省自治”等各种主张纷争的观察和思考中，1922年7月，《中国共产党第二次全国代表大会宣言》中提出：“蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自治邦；用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国。”这是中国共产党历史上第一次明确指出通过联邦制解决中国民族问题。同时，还强调了“承认民族自决权”的纲领性口号;早期的中国共产党基本照搬了共产国际推崇的联邦制形式来解决中国的民族问题，并强调民族自决权。尽管联邦制和民族自决权与中国国情不适应，但它主张民族平等是正确而进步的。中国共产党的联邦制国家结构形式和民族自决权原则的提出是中国历史上第一次明确提出了各民族一律平等的思想，为中国共产党提出适合中国国情的民族区域自治制度奠定了基础。

(二)从“九一八”事变到中国共产党的六届六中全会，将联邦制与区域自治并提阶段

1931年“九一八”事变后，日本逐步走上全面侵华的道路。在此形势下中国共产党将联邦制和区域自治制并提，作为处理国内民族问题的主要形式。1931年11月7日，《中华苏维埃共和国宪法大纲》做出新规定：“中国苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权，一直承认到各弱小民族有同中国脱离，自己成立独立的国家的权利。蒙、回、藏、黎、高丽人等，凡是居住中国地域的，他们有完全的自决权：加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域。”这是我党第一次明确提出：国内的民族问题可以采用联邦制和区域自治两种形式并存的方法来解决，从而提出了民族区域自治的早期主张。1935年12月20日，中华苏维埃中央政府发表《对蒙古人民宣言》指出：“我们认为内蒙古人民自己才有权利解决自己内部的一切问题，谁也没有权利用暴力去干涉内蒙古民族的生活习惯、宗教道德以及其他的一切权利。同时，内蒙古民族可以从心所欲地组织起来，它有权按自主的原则，组织自己的生活，建立自己的政府，有权与其他的民族结成联邦的关系，也有权完全分立起来。总之，民族是至尊的，同时，一切民族都是平等的。”1937年8月15日，中国共产党颁布《抗日救国十大纲领》，开始明确地把民族自决和民族自治相提并论，提出“动员蒙民回民及其他一切少数民族，在民族自决民族自治的原则下，共同抗日”。中国共产党在这一时期虽然理论上仍强调民族自决权，政策上却将联邦制与民族区域自治并提，开始了民族区域自治的实践的探索，为最终放弃联邦制提供了实践经验。

（三）从中国共产党的六届六中全会到中华人民共和国成立，确立民族区域自治制度阶段

1938年10月，毛泽东在党的六届六中全会上所作的《论新阶段》报告中，科学地总结了中国共产党建党以来民族理论、民族工作的经验。从团结中华各族，一致对日的大局出发，阐释了解决国内民族问题的基本纲领和政策，中国共产党明确了各民族要建立统一的政府，党的民族政策不是民族分离、建立联邦制的国家，中国共产党开始摒弃联邦制，逐步确立民族区域自治制度。1945年9月，中共中央发出指示：在绥远蒙人地区可以组织地方性的自治政府，并建立蒙人的军队。1946年1月16日，中国共产党在《和平建国纲领草案》中提出：“在少数民族地域，应承认各民族的平等地位及其自治权”。这就表明中国共产党已经将民族区域自治作为解决国内民族问题的基本方式。1947年5月1日，中国共产党帮助内蒙古人民建立了第一个省级民族区域自治地方--内蒙古自治区，这是中国共产党所主张的我国少数民族在统一的国家之内实行平等自治的重要实践，标志着中国共产党关于推行民族区域自治政策经过了实践检验，进入了成熟阶段。1949年9月29日，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》中指出“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”1952年我国颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，成为新中国成立后在民族区域自治方面的一项重大立法，把民族区域自治以法律的形式确定下来；中国共产党把民族区域自治政策最终确定为解决我国民族问题的基本政策和制度，这是中国共产党的选择，也是中国各族人民的选择，充分体现了我国各民族自由意志，保证了少数民族保障少数民族当家作主，管理本民族、本地方事务的权利。邓小平指出：“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦制度，而是民族区域自治的制度。我们认为这个制度比较好，适合中国的情况。”[4]

二、民族区域自治制度取了伟大成就

（一）加强了民族团结，维护了祖国的统一

中国自古以来就是一个统一的多民族国家，但旧中国的少数民族保留着不同的政治制度。如：内蒙古有盟、旗、省县并存，省县由中央委派的官员治理，盟旗则由世袭王公统治。西藏存在着“政教合一”的僧侣贵族专政制度。西南和西北一些民族地区还保留着不同范围的土司制度、山官制度、千百户制度、头人制度和伯克制度等。这些旧制度，不仅压迫和剥削人民，而且影响政令的统一畅通，不利于维护国家主权。由于民族地区大都位于祖国的边疆，这种政治上不统一的状态，易为外国侵略势力加以利用，影响祖国边疆的稳固。鉴于些，毛泽东主席早在50年代就提出：“国家的统一，人民的团结，国内各民族的团结。这是我们的事业必定要胜利的基本保证”。[5]民族区域自治制度的确立，既保障了少数民族实行民族区域自治的权利，又从根本上改变了旧中国民族地区存在的不同程度的割据状态，实现了国家在政治上的统一，使民族团结得到加强，祖国边防得到巩固，少数民族人民掌握了自己的命运，实现了当家作主，形成了中国历史上空前的民族大团结的良好局面。1992年1月，江泽民同志在中央民族工作会议上指出“我国历来是一个统一的多民族国家，在漫长的历史发展中，经过长期的锤炼，形成了具有强大的内聚力的中华民族，把我国各民族维系于统一的大家庭中而又世代传承的纽带，主要有三个：一是国家的长期统一；二是各民族相依共存的经济文化联系；三是近代以来各民族在抵御外来侵略和长期革命斗争中结成的休戚与共关系。”[6]因此，没有民族区域自治制度的实施，保障各民族的平等政治权利，便没有国内各民族的大团结，更不会有祖国的统一和边防的稳固。所以，民族区域自治制度将各族人民热爱祖国的感情与热爱自己民族的感情有机地融合在一起，既维护了国家的统一和中央的权威，又保障了各少数民族平等权利和自治权利，巩固了已经形成的汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，各少数民族之间也互相离不开的密切联系，增强了中华民族的凝聚力和抗风险能力。

（二）实现了少数民族当家作主的权力，力促进了我国少数民族和少数民族地区的快速发展

中国共产党实行民族区域自治制度有效保障了少数民族平等的政治权利和共同发展的经济权利。旧中国，统治者推行民族压迫与民族歧视政策，少数民族长期处于被奴役、被压迫、被摧残的悲惨历史地位，民族矛盾尖锐、冲突不断。新中国成立后，中国共产党在五十年代（西藏在五十年代末六十年代初）在民族地区进行了普遍的社会改革，废除了奴隶制等旧社会制度。进行了宗教制度改革，废除教会的封建特权。民族区域自治的全面实施，使得各族人民从黑暗、野蛮、落后的制度下解放出来，成为国家的主人，实现了政治上的平等。此外为了保障少数民族在各级政权中的平等权利，中国共产党对少数民族参加全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表名额作了专门的规定和特殊照顾。经过60多年的实践，民族自治地方的各族人民，在国家以及发达地区的积极帮助下,社会各项事业取得了的共同发展与进步，特别是西部大开发战略的实施，使富裕的东部地区与落后的西部地区之间在社会、经济等各方面的差距缩小不断缩小，民族自治地区的各项事业得到巨大发展。少数民族干部队伍不断发展壮大。截至2008年，全国少数民族干部已达290多万人，比1978年增长了3倍多。全国公务员队伍中，少数民族占9.6％，其中县处级以上的少数民族干部占同级干部总数的7.7％。2008年，民族地区城镇居民人均可支配收入由1978年的307元增加到13170元，增长了30多倍。民族地区经济总量由1952年的57.9亿元增加到30626.2亿元，按可比价格计算，增长了92.5倍；农牧民人均纯收入由1978年的138元增加到3389元，增长了19倍。[7]

二、中国共产党解决与处理民族问题经验总结

(一)坚持以马克思主义民族观与我国民族问题实际相结合，确定了民族区域自治的发展的方向。中国共产党在认识和处理民族问题的实践中，把马克思民族理论与中国民族的时代特征和具体实际情况相结合，产生了中国化的马克思主义民族理论，确立了民族区域自治制度丰富和发展马克思主义，为马克思主义民族理论添加了新内容，保证了我国的民族团结进步事业始终沿着中国特色社会主义的正确方向前进，为民族团结工作的实践提供了重要指导。实践证明，党和政府确立民族区域自治的探索是成功的。

(二)坚持党的领导，充分发扬党在民族工作中的先锋模范作用。中国共产党是中国民族理论的创立者，也是增强民族团结实践者。坚持中国共产党的领导，是全国各族人民在长期奋斗实践中深刻认识到的真理。新中国成立后，通过社会制度的变革和进行社会建设，引导翻身解放的各民族人民走上社会主义道路，加快各民族和民族地区的经济社会发展，促进各民族的共同繁荣。实践证明只有坚持中国共产党的领导中国人民才能取得社会主义的伟大胜利，才能开创建设中国特色社会主义的道路，才能实现民族团结、国家富强和人民幸福;中国共产党的领导是我国各项事业取得伟大成就的根本保证;正是由于中国共产党对民族事业的领导，才形成适合中国实际的中国特色的社会主义民族理论，我国的民族关系才经受住了各种考验。

(三)坚持促进少数民族地区经济发展，为民族事业发展提供了有力的经济保障。我们必须从全局和战略的高度，充分认识加快民族地区发展的极端重要性。发展是我们党执政兴国的第一要务，是科学发展观的第一含义，也是坚持和完善民族区域自治的第一要求。解决我国现阶段的民族团结问题，核心是加快发展。坚持和完善民族区域自治，就要牢牢抓住这个核心，千方百计地促进民族自治地方全面、协调和可持续发展。必须坚持用发展的眼光、发展的思路、发展的办法，不断巩固和发挥民族区域自治的政治优势;坚持用发展的成就、发展的事实、发展的硕果，完整展示和真实体现民族区域自治的优越性。加快民族地区发展，既要投入更多的资金，又要给予更优惠的政策。从民族自治地方的实际出发制定和实行特殊的政策措施，是中国共产党建党90年来，民族工作的基本经验。

(四)坚持和完善民族区域自治制度，为民族事业发展打下坚实的政治基础。建党90年来，中国民族法制体系已经基本形成，为包括民族区域自治在内的民族政策的贯彻落实提供了法律保障。《民族区域自治法》是适合我国国情的法律，它通过法律的形式，把党的政策主张、各族人民的共同愿望固定下来，实现了制度的法律化。我国民族自治地方和全国相比，在自然条件上有差异，在发展水平、人的素质上有差距，在文化传统、精神生活上有特色。这就需要有与非自治地方不同的政策，我们一定要不断研究制定优惠政策、特殊的政策、新的政策、努力促进民族自治地方加快发展。加快民族自治地方发展，既要把经济搞上去，又要发展各项社会事业。归结起来，就是要加快全面建设小康社会的步伐。目前我国小康社会的低水平、不全面、不平衡，集中和突出地表现在民族自治地方。2003年3月,胡锦涛在全国政协十届一次会议少数民族界委员联组讨论会上指出:“实现全面建设小康社会的宏伟目标,就是要更好地实现各民族的共同繁荣发展。实现各民族共同繁荣发展,需要各民族共同团结奋斗。共同团结奋斗,共同繁荣发展,这就是我们新世纪新阶段民族工作的主题。”^[8]全面建设小康社会的主要矛盾、重点和难点在民族自治地方。没有民族自治地方的加快发展就不可能实现全国的持续快速协调健康发展。

(五)深入贯彻落实科学发展观，促进民族团结事业的全面可持续发展。科学发展观是对我国改革开放和现代化建设成功经验的总结，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。在中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上，胡锦涛总书记明确提出“加快少数民族和民族地区经济社会发展，关键要坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，科学确定发展思路和发展目标，充分发挥自身优势，集中各族干部群众的智慧和力量，聚精会神搞建设，一心一意谋发展，着力解决当前少数民族和民族地区发展遇到的困难和问题，把发挥社会主义制度和民族区域自治制度的优越性落实到发展先进生产力、发展先进文化、实现各族人民的根本利益上来。”[9]树立和全面落实科学发展观，要坚持以人为本，以各族人民利益为我们的价值之本，以各族人民的创造性为发展的能力之本，正确处理好人类的整体利益和局部利益、长远利益和暂时利益的关系，合理开发利用自然资源，保护生态环境，增强可持续发展能力，实现生产发展、生活富裕、生态好。既要加大国家和其它各方面的支持力度，又要坚持自力更生、艰苦奋斗，充分发挥积极性、主动性、创造性，真正把各项优惠政策和各方面的帮助转化为自我发展的能力，实现民族地区的快速、健康和可持续发展。

总之，各民族改革发展的实践证明，民族区域自治制度实现了我国有史以来的空前的大统一、大团结的局面，促进了少数民族地区各项事业的繁荣与发展，保证了祖国边疆的安定，消除了历史上形成的民族隔阂和民族纠纷，加强了各民族的团结，使中国各民族平等、团结、互助的社会主义民族关系得到进一步的巩固和发展，增强了中华民族的内在凝聚力，为世界多民族国家处理民族问题提供了典范。经过六十多年的历史考验，证明了这项制度适合我国国情，具有强大的生命力。